Le Parlement dans une « monarchie républicaine » : la revanche de l’Exécutif sur le Législatif*
Foyer de « bavardage et d’impuissance »[1], le Parlement ne fut pas l’institution privilégiée, ni par les conservateurs français, ni par le fondateur de la Ve République. A travers ses lectures du Correspondant – la seule revue à défendre l’existence d’un Président séparé du Parlement et doté d’un pouvoir de dissolution[2] – Charles de Gaulle a nourri une vision constitutionnelle qui contrebalançait l’étendue du pouvoir législatif, principe issu de la Révolution française réclamant la souveraineté de la nation représentée par ses délégués dans le Parlement – « le peuple parle, agit par ses représentants ». Considérant le Parlement comme lieu de dispute et de division, renforçant les clivages politiques et les querelles partisanes, le père des Institutions françaises a rompu avec la tradition parlementaire française issue de la Révolution, pour revenir à l’essence du constitutionnalisme à la française :
« Le constitutionnalisme français a depuis longtemps précédé la République. Il remonte à Henry IV, premier roi à avoir usé de son pouvoir souverain pour établir, au-dessus des différences religieuses, une « concitoyenneté » française garantie par des lois, mises en œuvre par des chambres de justice mi-parties. Pour devenir républicain, ce constitutionnalisme de garantie des droits n’aurait besoin que d’un pouvoir exécutif élu »[3].
En 1962, avec l’élection du président au suffrage universel direct, Charles de Gaulle a achevé son œuvre constitutionnelle, transformant la France en une véritable monarchie républicaine où, peu à peu, les parlementaires ont pris conscience d’un double déplacement du pouvoir, du Législatif à l’Exécutif, puis, au sein de celui-ci, du Premier ministre au chef de l’Etat[4].
D’ailleurs, force est de souligner que la « monarchie républicaine » en tant que telle n’est pas une invention française, puisque Maurice Duverger l’associe à tous les grands pays industrialisés, tout en y identifiant trois formes[5]. La troisième forme représente, en effet, « le type français », parce que la France est « la seule grande nation à le pratiquer »[6]. La monarchie républicaine française, ni vraiment présidentielle, ni vraiment parlementaire, pas facile à comprendre, ni à confronter aux autres régimes occidentaux[7] tire sa spécificité de la dualité du pouvoir exécutif au sommet de l’Etat. Le monarque républicain à la française est un Président officiellement élu par les citoyens, doté d’un pouvoir gouvernemental important, mais partagé avec un Premier ministre qui peut être renversé par le parlement et qui peut, en contrepartie, le dissoudre »[8].
Dans une monarchie républicaine, pourtant, s’ils sont « égaux en légitimité », le monarque républicain et le Parlement ne le sont pas « en puissance »[9], le premier jouant un rôle beaucoup plus important que le second. Même si les députés ont un pouvoir d’initiative en matière de lois et de débats et peuvent limiter et contrôler l’action du monarque, « les grandes orientations » et « les décisions essentielles » restent au gré du « roi élu ». De plus, en opposition à la conception traditionnelle de la fonction parlementaire dans l’idéologie démocratique des régimes libéraux d’avant 1914, celle-ci est, aujourd’hui, secondaire, parce qu’elle s’exerce en second par rapport à la fonction gouvernementale. En soulignant que neuf dixièmes des lois votées dans les monarchies républicaines d’Europe[10] sont d’origine gouvernementale, Maurice Duverger affirme que, dans les faits, « la véritable initiative des parlementaires concerne l’expression des « demandes » populaires, dont le monarque républicain et ses ministres n’ont pas conscience parce qu’ils sont trop éloignés des citoyens »[11]. L’importance de la fonction parlementaire est d’autant plus réduite, dit M. Duverger, que ces « demandes populaires » dont les députés parviennent à initier le débat législatif au sommet de l’Etat ont d’autres moyens plus accessibles de se dévoiler, comme les grèves ou les manifestations de rue.
En outre, selon M. Duverger, l’évolution, ou plutôt l’involution de la fonction parlementaire en Europe tire, d’abord, ses explications de la façon différente de conceptualiser la théorie de la séparation des pouvoirs[12], par rapport aux Etats-Unis. Si aux Etats-Unis, la séparation des pouvoirs est comprise dans une acception égalitaire, transcrite dans la Constitution américaine dès 1787, en Europe on la comprend plutôt dans un sens qui tend à la souveraineté du Parlement[13]. Maurice Duverger explique cette différence par le fait qu’en Europe, le Parlement avait incarné pendant des siècles « la démocratie en lutte contre le droit divin », son prestige et son autorité se développant ainsi au même rythme que le développement de la démocratie, vu que le Parlement fut la seule institution reposant sur l’élection populaire – et, ainsi, la seule expression de la démocratie dans l’Etat[14]. De ce fait, la séparation des pouvoirs en Europe étant essentiellement dirigée contre le roi, ce fut le Parlement qui a assumé le rôle primordial.
L’évolution des sociétés capitalistes au XXe siècle a bouleversé le rapport de pouvoir entre les deux pouvoirs étatiques, le Législatif laissant la première place à l’Exécutif pour se contenter dans son nouveau rôle de « contrepoids » de ce dernier. L’affaiblissement du pouvoir parlementaire a été provoqué, affirme toujours M. Duverger, par la transformation du rôle de l’Etat. En comparant l’Etat « archéo-capitaliste »[15] d’avant 1914 et l’Etat « néo-capitaliste »[16] d’après 1945, l’auteur constate que l’Etat est devenu « l’organisme fondamental de régulation et d’expansion économiques et sociales ». Ses fonctions impliquent « des décisions rapides, ponctuelles, souples »[17], tout en s’éloignant du caractère législatif que les fonctions de l’Etat libéral avaient auparavant. Dans ce nouveau contexte où la vie parlementaire ne correspond plus aux nouvelles activités de l’Etat, c’est le gouvernement qui s’impose comme « beaucoup mieux adapté ». Cette évolution des sociétés capitalistes, créant un Etat plus fort et orienté vers l’Exécutif, représente pour Maurice Duverger le « facteur essentiel de l’avènement des monarchies républicaines »[18].
* extrait de Andrada Cretanu, « Le gaullisme: un patrimoine culturel immatériel. La patrimonialisation du politique dans le discours français », tome 1 et 2, thèse de doctorat soutenue à l’Université de Bordeaux, 2021
[1] Maurice Duverger, La monarchie républicaine ou comment les démocraties se donnent des rois, Editions Robert Laffont, 1974, p. 180 ;
[2] Odile Rudelle, « Le Général de Gaulle et le retour aux sources du constitutionnalisme républicain », dans Fondation Charles de Gaulle, De Gaulle et la Libération, Éditions Complexe, 2004, p. 12 ;
[3] Odile Rudelle, « La démocratie en France de 1919 à 1989 », dans Hélène Frechet (dir.), La démocratie aux États-Unis et en Europe, Éditions du Temps, 1999, p. 120 ;
[4] Jean Luc Parodi, « Quatre années de controverses constitutionnelles », Revue française de science politique, 12ᵉ année, n°4, 1962. pp. 845-876, p. 855 ;
[5] Les trois formes de monarchie identifiées par Maurice Duverger sont : « la monarchie présidentielle » ou le type américain, caractérisée par l’élection du « monarque » par les citoyens à travers un scrutin « spécial », par un parlement qui ne peut ni renverser les ministres, ni être dissous et par un Exécutif qui n’est jamais sûr d’obtenir la majorité et faire voter les lois. La deuxième forme, « la monarchie parlementaire » ou le type britannique, où le monarque républicain est désigné par les citoyens de façon masquée, à travers l’élection des députés -le chef du parti ayant obtenu la majorité devient Premier ministre et domine le parlement à travers son autorité sur le parti, ce qui lui permet de faire voter les réformes qu’il veut, d’obtenir les crédits qu’il désire, sans risque d’être renversé par le député et sans avoir besoin de dissoudre la Chambre. Entre ces deux forme, Duverger identifie une troisième, à savoir « la monarchie semi-présidentielle » ou « le type français » Maurice Duverger, La monarchie républicaine ou comment les démocraties se donnent des rois, Editions Robert Laffont, 1974, p. 99 ;
[6] Si on ne prend pas en compte la République de Weimer entre 1925 et 1933 (p. 99) ; il y en a aujourd’hui d’autres Etats (mais pas de « grandes nations ») pratiquant « le type français » comme l’Autriche, la Finlande, l’Irlande ou l’Islande, cf. Maurice Duverger, Ibidem, p. 122 ;
[7] Maurice Duverger, Ibidem, p. 92 ;
[8] Ibidem, p. 100 ;
[9] Maurice Duverger, Ibidem, p. 82 ;
[10] Selon Maurice Duverger le régime semi-présidentiel de Paris « est seulement une des variétés du nouveau système politique des nations sur-industrielles » qu’il appelle « monarchie républicaine ». Le régime présidentiel de Washington et les régimes néo-parlementaires de Londres, Bonn et Stockholm sont d’autre variétés de ce système, Maurice Duverger, Ibidem, p. 135 ;
[11] Maurice Duverger, Ibidem, p. 82
[12] Conformément à la théorie de la séparation des pouvoirs, les trois fonctions dans l’Etat (législative, exécutive et juridictionnelle), doivent être confiées à des organes différents, mais ils jouissent de la « même importance » au sein de l’Etat.
[13] Maurice Duverger, Ibidem, p. 84 ;
[14] En contraste, Le Congrès des Etats-Unis ne bénéficie pas ni du monopole représentatif, ni du prestige historique des parlements européens puisqu’il n’a jamais combattu un monarque de droit divin -la fédération a été républicaine dès le début- et n’a jamais incarné seul la représentation populaire – le Président a toujours été élu, Maurice Duverger, Ibidem, p. 85 ;
[15] L’Etat archéo-capitaliste « est fondé sur de petites entreprises individuelles ou familiales, sur une concurrence féroce qui éliminait les moins aptes… sur la prépondérance de l’innovation individuelle…sur une monnaie rattachée à l’or plutôt qu’aux décisions des autorités publiques, sur la régulation de l’économie par la loi du marché », Maurice Duverger, Ibidem, p. 88 ;
[16] L’Etat néo-capitaliste d’après 1945, repose sur des bases toutes différentes de celles de l’Etat d’avant 1914 : « l’économie y est dominée par d’immenses firmes nationales ou transnationales…la production y est moins déterminée par le jeu du marché que par des plans de production préparés des années à l’avance…l’innovation dépend plus de la recherche fondamentale (…) que de l’imagination de petits inventeurs » (p.88). Maurice Duverger pousse plus loin son analyse concernant l’affaiblissement du pouvoir législatif par rapport au gouvernement, en affirmant que dans l’Etat néo-capitaliste, « le véritable contrepoids au monarque républicain, c’est la puissance économique des firmes privées », en même temps que « seule, l’autorité d’un monarque républicain permet de contenir les forces capitalistes, à condition qu’il n’en soit pas l’émanation », Maurice Duverger, Ibidem, p. 98 ;
[17] L’Etat « assure l’équilibre de la monnaie, des prix et des salaires par sa politique conjoncturelle…il égalise relativement les niveaux de vie individuels, par une redistribution du revenu national…il favorise l’expansion de la production par des plans de développement, par l’aménagement des infrastructures et l’établissement de services collectifs, par le financement de la recherche scientifique, par des investissements publics, par la conquête pacifique ou militaire de marchés extérieurs, etc.. », Maurice Duverger, Ibidem, p. 89 ;
[18] Maurice Duverger, Ibidem, p. 88 ;